Contenido del Informe del Comité de Expertos sobre el factor de sostenibilidad del sistema público de pensiones

El pasado 7 de junio, el Comité de Expertos creado al efecto entregó a la Ministra de Empleo y Seguridad Social, Fátima Báñez, el informe sobre el factor de sostenibilidad del sistema público de pensiones.

El citado Comité fue constituido por el Gobierno en el mes de abril, "con el fin de establecer un modelo que permita mantener la proporcionalidad entre las contribuciones y las prestaciones del sistema, así como garantizar su viabilidad en el futuro", conforme informó la Vicepresidenta, Soraya Saenz de Santamaría.

Pero, ¿quiénes son los doce expertos que han formado el Comité? Su procedencia es variada, aunque ocho de ellos están o han estado vinculados a entidades financieras o a la patronal del seguro Unespa: Víctor Pérez-Díaz (Catedrático de Sociología, doctor por la Universidad de Harvard y colaborador de la Fundación FAES), que ha actuado como presidente del Comité; Manuel Lagares Calvo (catedrático de Hacienda Pública en excedencia e inspector de Hacienda); José María Marín Vigueras (Especialista en mercados financieros, catedrático de Economía Financiera y Contabilidad en la Universidad Carlos III de Madrid); Santos M. Ruesga Benito (Catedrático de Economía Aplicada de la Universidad Autónoma de Madrid, que ha representado a UGT en el consejo de administración de RTVE); Miguel Ángel Vázquez Burgos (periodista, dirige el departamento de Análisis y Estudios de Unespa); J. Ignacio Conde-Ruiz (Subdirector de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea), en cuyo patronato figuran algunas de las mayores empresas y bancos españoles); Rafael Doménech Vilariño (Jefe de Estudios del BBVA y miembro, entre otros, del Grupo de Reflexión de Unespa); José Enrique Devesa Carpio (Profesor titular del Departamento de Economía Financiera de la Universidad de Valencia); Mercedes Ayuso (Catedrática de Econometría, Estadística y Economía Española de la Universidad de Barcelona, ha publicado una propuesta de reforma del sistema de pensiones que es el sistema propuesto por Unespa), Miguel Ángel García Díaz (director del Gabinete de Estudios de CCOO, imparte clases de Economía Aplicada en la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid); Francisco Castellano Real (Catedrático de Hacienda Pública y jefe de la asesoría fiscal de la CECA) y José Luis Tortuero Plaza (catedrático del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Universidad Complutense, autor de un estudio sobre la reforma del sistema de pensiones para el anterior Gobierno socialista).

Santos M. Ruesga ha sido el único que ha votado en contra del informe, José Luis Tortuero se ha abstenido y todos los demás han votado a favor del documento.

Esos dos y Miguel Ángel García eran los más críticos con las propuestas del Comité. De hecho, han incluido un voto particular al informe final.

El informe se divide en cinco partes, más Anexos:

• - Objetivos del informe
• - Diseño del factor de sostenibilidad
• - Modalidades de aplicación del factor de sostenibilidad
• - Transparencia y temas conexos
• - Conclusión: un factor de sostenibilidad necesario, adecuado y aceptable
• - Anexos

Veamos el contenido del informe, teniendo en cuenta un dato importante: conforme a la legislación introducida por la Ley 27/2011, también se irá retrasando la edad de jubilación progresivamente, de forma que ambos factores -retraso en la edad de jubilación y factor de sostenibilidad- actuarán sobre las prestaciones.

I. CONTENIDO DEL INFORME

1) Objetivos del informe

Tras analizar el hecho de que, por un lado las personas jubiladas viven cada vez más, y que la generación del baby boom comenzará a alcanzar su retiro a principios de la próxima década, el informe propone un factor de sostenibilidad del sistema público de pensiones cuyo reto es sostener en el tiempo unas pensiones públicas adecuadas y atender a las generaciones futuras.

Ese fue precisamente mandato que el Gobierno dio al Comité: desarrollar un factor de sostenibilidad para el actual sistema de pensiones.

Para ello, analiza el significado de los términos sostenibilidad (es decir, que el sistema de pensiones se sostenga por sí mismo) y actual (el actual sistema de pensiones es de reparto: los gastos anuales se pagan con los ingresos anuales).

Se trata de conseguir un sistema de pensiones con capacidad para dar a los jubilados prestaciones adecuadas hoy, mañana, pasado mañana y dentro de treinta o cuarenta años. Pero, como el sistema de reparto tiene un desequilibrio potencial, el factor de sostenibilidad pretende corregirlo.

En cuanto a la oportunidad del informe, el Comité cree que es el momento adecuado para diseñar y aplicar la sostenibilidad, en lugar de retrasarlo al año 2027 como establecía la Ley 27/2011 en su artículo 8, que añadió una disposición adicional quincuagésima novena a la Ley General de la Seguridad Social. Y alega dos motivos: anticiparse a los riesgos potenciales y generar estabilidad y confianza a fin de facilitar la recuperación económica.

Los riesgos potenciales que ven los expertos son demográficos (envejecimiento de la población que afectará a la tasa de dependencia, es decir, a cuantas personas están cobrando pensiones por cada persona ocupada) y económicos (influencia de las fases expansivas y depresivas del ciclo económico, cambios en la tasa de desempleo y actividad, en los salarios o en la estructura productiva).

Y, en este punto, el informe hace un apunte importante: que la aplicación del factor de sostenibilidad puede derivar en una divergencia entre la evolución de la pensión y los salarios, frente a lo cual habrá que adoptar las medidas oportunas y tener en cuenta que para que los pensionistas puedan sostener niveles de vida adecuados, con pensiones medias más elevadas, hace falta que los ingresos del sistema de pensiones crezcan a una tasa superior al número de pensiones, los ingresos tienen que crecer más que el número de beneficiarios.

En este contexto, el factor de sostenibilidades una fórmula concebida para que los desequilibrios del sistema de pensiones se puedan anticipar cada año de manera transparente y se neutralicen de una forma distribuida en el tiempo, en palabras del propio informe.

El factor de sostenibilidad se compone de:

• - un Factor de Equidad Intergeneracional (FEI), que pretende que las condiciones de las pensiones sean iguales para todos, y
• - un Factor de Revalorización anual (FRA), que introduce la corrección basada en la relación entre ingresos y gastos del sistema, es decir, cuando los gastos crecen más que los ingresos el FRA frena el crecimiento pensión, y en las situaciones contrarias lo expande. Se calculará con cifras de un conjunto de años que abarquen todo el ciclo económico, de forma que en caso de desequilibrio se pueda corregir a lo largo de varios años.

El informe menciona aquí tres puntos importantes:

• 1) Que el factor de sostenibilidad impone restricciones pero no impide la actuación del pacto político y social, al quedar en manos de los canales democráticos la definición del número de años a tener en cuenta en el cálculo de los valores medios que intervienen en la fórmula, la elección de α (esto es, el parámetro que define la velocidad con que se corrigen los eventuales desequilibrios entre ingresos y gastos (se considera que debería moverse entre 0,25 y 0,35) y las modalidades y el momento de su entrada en vigor.
• 2) Que el FEI afecta únicamente a los jubilados entrantes, pero el FRA actúa sobre la revalorización de todas las pensiones, con lo que se incluye a los pensionistas ya existentes. Por ello, recomienda estudiar la fijación de una cláusula "suelo" que impida la caída nominal de las pensiones de quienes ya sean pensionistas al aplicar el factor, haciendo responsable el Fondo de Reserva de las posibles diferencias.
• 3) Que el factor de sostenibilidad matiza el compromiso de vincular pensiones e IPC, condicionándolo a que se pueda pagar y terminando con la vinculación automática. Modula la revalorización de las pensiones alrededor del IPC en función de la evolución de las variables que determinan el equilibrio presupuestario del sistema.

Por tanto, consideran que el factor de sostenibilidad nos coloca ante el dato de lo que el sistema de pensiones puede pagar por sí mismo. Y que la transparencia del factor de sostenibilidad es parte necesaria del mismo.

2) Diseño del factor de sostenibilidad

El informe propone un factor de sostenibilidad con dos componentes: un Factor de Equidad Intergeneracional de las nuevas pensiones de jubilación (FEI) y un Factor de Revalorización Anual de todas las pensiones (FRA).

a. El Factor de Equidad Intergeneracional de las nuevas pensiones de jubilación (FEI)

Trata de proteger al sistema de pensiones de la mayor longevidad de los futuros jubilados.

La propuesta consiste en multiplicar la pensión inicial con la que los nuevos jubilados entrarían cada año en el sistema, según la normativa vigente, por un Factor de Equidad Intergeneracional de las nuevas pensiones de jubilación.

Este coeficiente resultaría de dividirla esperanza de vida de los que han entrado en el sistema con una edad determinada en un momento anterior, entre la esperanza de vida de los nuevos jubilados que entran con la misma edad pero en un momento posterior.

La fórmula es:

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Siendo j la edad de jubilación ordinaria y t el año inicial de aplicación.

El FEI no implica que la pensión inicial tenga que ir disminuyendo a medida que va aumentando el número de años, ya que como consecuencia del crecimiento económico o de un aumento del número de años cotizados, la base reguladora sobre la que se calcula la pensión inicial podría conseguir incrementos superiores a la disminución.

Teniendo en cuenta los datos 1995-2012 y equiparándolos al periodo 2014-2050, aunque la aplicación del Factor de Equidad Intergeneracional da lugar a una pensión inicial que irá disminuyendo respecto a su base reguladora, como consecuencia de que la pensión se disfrutara durante más tiempo al aumentar la esperanza de vida, es poco probable que implique una caída de la pensión inicial en términos reales.

El FEI ayudará a que el ciudadano disponga de herramientas suficientes para prever las consecuencias de este sobre su pensión y actuar individualmente si lo desea. Por ello, los expertos sugieren evaluar la conveniencia de introducir incentivos adicionales a la prolongación de la vida laboral.

El objetivo principal del FEI es tratar igual a personas que como consecuencia del aumento de la esperanza de vida van a percibir prestaciones del sistema de pensiones durante un número de años muy distinto.

b. El Factor de Revalorización Anual de todas las pensiones (FRA)

El FRA pretende afrontar los potenciales riesgos demográficos asociados a la tasa de dependencia (es decir, la ratio pensionistas/cotizantes), y los riesgos económicos estructurales.

Por ello, se calcula en función del crecimiento de los ingresos, el número de pensiones, el efecto sustitución de pensionistas que salen y pensionistas que entran en el sistema, o la diferencia entre ingresos y gastos del sistema a lo largo del ciclo económico.

La fórmula es:

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Siendo g la tasa de crecimiento nominal, ?_l la tasa de crecimiento de los ingresos, ?_p la tasa de crecimiento del número de pensiones y ?_s el incremento de la pensión media debido al efecto sustitución, por las diferencias entre las altas y bajas del sistema. Además, el coeficiente α mide la velocidad a la que se corrigen los desequilibrios presupuestarios del sistema (el Comité propone que esté entre 1/4 y 1/3, dependiendo del ritmo de ajuste que se desee).

A medio y largo plazo, el Factor de Revalorización Anual garantiza que el saldo presupuestario del sistema (I*-G*) converge a cero.

Conforme a lo expuesto, si el sistema está en equilibrio a lo largo del ciclo económico, la pensión media aumenta de acuerdo con la diferencia entre la tasa de crecimiento de los ingresos y la del número de pensiones

Se recomienda considerar un ciclo económico de 11 ó 13 años, 5 ó 6 años por delante y por detrás del año en el que se aplica, Teniendo en cuenta la duración media de los ciclos económicos en España durante las últimas décadas.

Para aplicar esta fórmula, es muy importante aclarar qué ingresos y gastos se tienen en cuenta. Los ingresos deben incluir la parte de las cotizaciones destinada a pensiones contributivas, los intereses devengados por el Fondo de Reserva o las transferencias del Estado para completar las pensiones mínimas. Y los gastos incluirían el pago de pensiones contributivas y todos los costes asociados al mismo.

Conforme indica el informe, las ventajas del FRA serían las siguientes:

• - El FRA garantiza el mandato según el cual todas las administraciones públicas, adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.
• - La aplicación automática y anual del factor de sostenibilidad puede y debe quedar desligada de las decisiones estructurales sobre los recursos del sistema de pensiones públicas.
• - El FRA propuesto es suficientemente flexible como para asegurar a largo plazo el equilibrio presupuestario del sistema de pensiones, pues permite que la pensión media se ajuste suavemente a los cambios al alza o a la baja en el resto de variables que componen la fórmula.
• - Además, tiene en cuenta más factores que la actual regla de revalorización, basada únicamente en la inflación.
• - El FRA se construye sobre una media suficientemente amplia de valores pasados y futuros de las tasas de crecimiento de los ingresos y del número de pensiones, y de los niveles de ingresos y gastos.
• - Los superávits se acumularían en el Fondo de Reserva de la Seguridad Social y los déficits se financiarían con aquél. Si el Fondo no bastara, el sistema se financiaría al emitir el Tesoro títulos de deuda con la garantía de los ingresos futuros.
• - Los ahorros potenciales que pueda generar el FEI de las nuevas pensiones de jubilación se devuelven al sistema, elevando las pensiones medias.
• - Se impone un límite razonable a los gestores del sistema ya que éstos no podrán financiar las pensiones con déficits estructurales.
• - Se redistribuyen entre los pensionistas presentes y futuros los recursos adicionales y los menores gastos que se consigan con otras reformas del sistema.
• - Se establece un entorno de transparencia y conocimiento por parte de la sociedad de las condiciones de sostenibilidad del sistema de pensiones.

A continuación, el informe realiza un análisis de los efectos del FRA sobre la pensión media real.

3) Modalidades de aplicación del factor de sostenibilidad

El informe aporta los siguientes criterios, sugerencias, reflexiones y escenarios, para que los agentes políticos y sociales y la sociedad puedan debatir y decidir sobre la aplicación del factor de sostenibilidad:

• - Consideran imperativo que el factor de sostenibilidad se aplique desde el primer día a efectos informativos.
• - El FRA debe aplicarse a los pensionistas actuales y a los pensionistas futuros en grados y bajo modalidades distintas.
• - Debería aplicarse alguna variante a quienes van a convertirse en pensionistas en un periodo relativamente corto.
• - Conviene suavizar los cambios en el tiempo.
• - Cabe tener en cuenta la posible aplicación de los Fondos de Reserva para resolver situaciones transitorias.
• - Debemos recordar el compromiso de mantener las pensiones mínimas.
• - El FEI debería aplicarse sólo a los futuros jubilados, no a los actuales, y dentro del periodo 2014 a 2019.
• - El FRA debería aplicarse tanto a los pensionistas actuales como a los futuros, si bien en este último caso hay que distinguir entre los que están próximos a recibir la pensión y los que están relativamente alejados.
• - La aplicación del factor de sostenibilidad ha de estar sometida siempre a la siguiente restricción: tras aplicarlo, ninguna pensión puede dejar de ser suficiente.
• - Cuanto más se retrase la aplicación de los dos componentes del Factor de Sostenibilidad, mayor será el ajuste futuro, por lo que se recomienda el plazo indicado dentro del periodo 2014-2019.

El Programa de Estabilidad que se envía en primavera para que lo apruebe la Comisión Europea deberá incluir las proyecciones de los ingresos y gastos del sistema contributivo, elaboradas por la Secretaria de Estado de la Seguridad Social. Con estas proyecciones, los Presupuestos Generales detallarán la revalorización de las pensiones para el año próximo, que se obtiene con la aplicación del FRA.

4) Transparencia y temas conexos

El informe considera que la transparencia es una condición necesaria para la sostenibilidad del sistema de pensiones públicas, y "todos los ciudadanos deben conocer, a cualquier edad, no sólo qué significa el sistema de reparto de las pensiones públicas, cómo funciona y cuál es su situación, sino también, específicamente, cómo influyen todos sus elementos en el cálculo de su propia pensión, presente o futura".

Este ejercicio de transparencia requiere un refuerzo de la cultura financiera de la sociedad, siendo el sistema educativo el que debería proporcionar las herramientas básicas para comprender el funcionamiento del sistema de pensiones.

Para ello, el Comité realiza las siguientes propuestas:

• - La Seguridad Social debe comprometerse a elaborar un espacio informativo específico, tanto en su web como en sus publicaciones, para el Factor de Sostenibilidad.
• - Los actuales y futuros pensionistas deberán estar informados claramente de como la aplicación del FEI afecta al cálculo de su pensión inicial y como se revaloriza anualmente.
• - La Seguridad Social debe ofrecer una información que permita un seguimiento sencillo de la revalorización de las pensiones.

5) Conclusión: un factor de sostenibilidad necesario, adecuado y aceptable

El Comité de Expertos considera que un factor de sostenibilidad debe ser una regla sencilla y transparente que asegure que el sistema de pensiones español se sostenga por sí mismo y refuerce el sistema ante la presión de las tensiones demográficas y condiciones económicas cambiantes.

Para llevar a cabo todo lo expuesto, lanzan un mensaje claro a los responsables de la Seguridad Social, al Gobierno y a las fuerzas políticas: que el trabajo contenido en el informe será mucho menos útil si no va acompañado de un esfuerzo sustancial de transparencia.

6) Anexos

El informe concluye con los siguientes anexos:

Anexo 1: Rasgos básicos del factor de sostenibilidad en distintos países

Anexo 2: El Factor de Equidad Intergeneracional (estimaciones del factor que habría que aplicar para mantener la equidad intergeneracional de los nuevos jubilados)

Anexo 3: El Factor de Revalorización Anual

II. UN EJEMPLO CONCRETO DE LA APLICACIÓN DEL FEI

El informe aporta un ejemplo concreto que permite observar cómo actúa el factor de equidad intergeneracional (FEI), que se completa con la última columna.

III. PRIMERAS REACCIONES Y CONCLUSIÓN

No falta quien ve detrás de este informe intereses de las entidades aseguradoras y bancarias, ya que parece obvio que habrá que empezar a pensar seriamente en seguros y planes de pensiones que permitan obtener ingresos complementarios a las prestaciones de jubilación de la Seguridad Social. Y que la situación de crisis es lo que está provocando en exclusiva la debilidad –temporal- del sistema.

En esa línea, PSOE, IU y los sindicatos han rechazado frontalmente la reforma propuesta por el Comité de Expertos y su implantación antes de 2027, lo que augura un periodo de intenso debate. En este sentido, si bien el Gobierno ha reiterado que tratará de buscar el máximo consenso con los grupos parlamentarios y con los agentes sociales, también ha dicho que no eludirá tomar las decisiones que considere necesarias.

El pacto se ha trasladado a la comisión parlamentaria del Pacto de Toledo y de los agentes sociales -empresarios y sindicatos-, donde los grupos podrán aportar sus opiniones y que tendrá la última palabra.

10 de junio de 2013.